Ambiente periglacial en Chile: Los límites de la protección graduada

by | Oct 8, 2026 | Notas | 0 comments

La protección de los glaciares suele asociarse al hielo blanco visible de la alta cordillera, sin embargo, gran parte de la discusión jurídica más relevante, además de ser la más estancada, no se articula en torno a esa imagen, sino en torno a una noción considerablemente menos intuitiva, conocida como el “ambiente periglacial”. Se trata de un concepto térmico que ha terminado por constituirse en el punto de convergencia entre la ciencia, el derecho y los intereses económicos, y que explica en gran medida por qué Chile, a pesar de llevar más de quince años de discusión legislativa sobre la materia, aún no cuenta con una ley de protección de glaciares.

El ambiente periglacial no es un concepto surgido en sede legislativa, sino que proviene de la geocriología; la disciplina científica que estudia los terrenos dominados por ciclos de congelamiento y descongelamiento del suelo. En términos generales, corresponde a las áreas donde existe permafrost, que se define como suelo, sedimento o roca que permanece bajo 0°C durante dos años o más. También incluye las geoformas asociadas a este fenómeno, entre las cuales destacan los glaciares rocosos. Estos son masas de detritos rocosos saturados de hielo que, a diferencia de un glaciar blanco, no son perceptibles a simple vista como una masa helada. Sin embargo, almacenan y regulan agua de manera comparable. Incluso pueden aportar entre un 25 % y un 50 % del caudal de ríos y esteros en zonas áridas de montaña durante los meses de mayor sequía. La propia comunidad científica no ha alcanzado consenso absoluto respecto de su origen, pues no está claro si constituyen geoformas exclusivamente periglaciales o si forman parte de un continuo con los glaciares tradicionales, lo que anticipa la dificultad de legislar sobre esta materia.

En el derecho comparado, Argentina es prácticamente el único país de la región, y uno de los pocos a nivel mundial, con una ley que menciona expresamente el ambiente periglacial, la Ley N°26.639 de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial que fue promulgada en 2010. Esta norma lo define como el área de suelos congelados que regula recursos hídricos y crea un Inventario Nacional de Glaciares a cargo del Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA), que cataloga tanto los glaciares como las geoformas periglaciares asociadas, prohibiendo sobre ellos la minería y la exploración de hidrocarburos. Sin embargo, ese mismo caso demuestra cuán frágil puede ser esta protección cuando no queda bien anclada en el ordenamiento jurídico. Entre los años 2025 y 2026, el Poder Ejecutivo argentino impulsó una reforma que condiciona la protección del ambiente periglacial a que se acredite una «función hídrica efectiva», delegando esa determinación en las provincias, y no en el organismo científico. La reforma obtuvo media sanción en el Senado en febrero de 2026, en el marco de una alianza entre el gobierno de Javier Milei y provincias de vocación minera como Catamarca, San Juan, Salta y Mendoza, y especialistas del CONICET la calificaron como una forma de vaciar de contenido el principio precautorio de la ley original, al dejar fuera funciones ecosistémicas no estrictamente hídricas que sí resguardaba antes.

Fuera de Argentina, ningún otro país protege el ambiente periglacial en términos equivalentes, aunque existen figuras jurídicas afines para ecosistemas de función hídrica similar. Canadá, Rusia y Estados Unidos, pese a concentrar la mayor superficie de permafrost del mundo, no cuentan con una ley nacional que lo proteja como objeto jurídico autónomo, más allá de la excepción parcial de la república rusa de Sajá, que en 2018 aprobó una ley regional ante la falta de una norma federal. En la región andina, en cambio existe un antecedente más cercano, aunque aplicado a otro ecosistema, en Colombia se protege los páramos desde 2018 por su función de captación y regulación hídrica, prohibiendo la minería en ellos, mientras que Ecuador y Perú resguardan las «zonas de recarga» hídrica a través de sus respectivas leyes de aguas.

Valle de alta montaña en los Andes, con laderas casi sin hielo en la superficie. En terrenos como este puede haber permafrost y glaciares rocosos, que almacenan agua aunque no se vean como un glaciar. Estero Chilon, Putaendo.

¿Debe el ambiente periglacial tener la misma protección jurídica que los glaciares o una protección diferenciada según su función hídrica?

Este antecedente comparado permite advertir una pregunta que todo legislador debe resolver tarde o temprano, ¿corresponde proteger el ambiente periglacial bajo el mismo estándar que un glaciar, o bajo uno graduado según su función?

Se trata de dos lógicas jurídicas distintas, y la diferencia no es menor. Proteger el ambiente periglacial de igual forma que el glaciar mismo presupone que ambos constituyen un sistema indivisible, premisa que cuenta con fundamento científico dado que el agua actualmente contenida como permafrost puede constituir, en el futuro, el aporte hídrico que sostiene un glaciar aguas abajo, y aplica el principio precautorio de manera consistente, ya que ante la incertidumbre sobre el aporte real de cada geoforma, se opta por protegerla por defecto. El problema de este enfoque es que termina dando el mismo tratamiento a zonas con un aporte hídrico marginal y a otras donde este aporte es crítico. Según ha señalado la industria minera, esto podría limitar la actividad económica en sectores donde el riesgo ambiental efectivo sería bajo.

La alternativa, consistente en una protección condicionada a una función verificable, en la línea de lo que nuestro país intentó en 2019 y de lo que Argentina acaba de aprobar, es más flexible en términos prácticos, pero plantea un problema igualmente difícil de resolver: ¿quién determina, con qué criterios y con qué grado de independencia, si una geoforma cumple o no dicha función? Como demuestra el caso argentino, dejar esta decisión en manos de una autoridad con intereses económicos directos en el resultado, ya sea un gobierno regional o una autoridad sectorial, puede hacer que la protección termine siendo en la práctica discrecional.

Lengua de un glaciar entre paredes de roca. El proyecto de ley prohíbe toda actividad sobre los glaciares propiamente tales, salvo la investigación científica, la defensa nacional y las labores destinadas a preservarlos.

La tramitación legislativa en Chile: el Boletín 11876-12

Chile ha intentado resolver esta disyuntiva desde 2018, cuando los entonces senadores Guido Girardi, Isabel Allende y Ximena Órdenes presentaron una moción, hoy tramitada como Boletín N°11876-12 y refundida con el Boletín N°4205-12, inspirada explícitamente en la ley argentina original. En su formulación inicial, el proyecto declaraba a los glaciares bienes nacionales de uso público e inapropiables, y extendía un régimen de protección al ambiente periglacial y al permafrost.

Sin embargo, el texto que surgió de la negociación entre el Ejecutivo y las comisiones del Senado avanzó hacia un modelo funcional. Según consta en el Informe de la Comisión de Hacienda del Senado de agosto de 2023, el proyecto reemplazó la expresión «ambiente periglacial» por la de «entorno glaciar» definida como aquella zona alrededor del glaciar propiamente tal que permite su equilibrio y mantención. El término «ambiente periglacial» sólo subsiste en las disposiciones transitorias, referidas a actividades ya en ejecución. En su versión final, el proyecto protege a los glaciares de forma absoluta, mientras que al entorno glaciar y al permafrost los somete a evaluación ambiental obligatoria y a un permiso sectorial de la DGA, en lugar de prohibir toda actividad sobre ellos.

El proyecto, compuesto por ocho artículos permanentes y dos transitorios, llegó a la Comisión de Hacienda del Senado el 15 de marzo de 2022, después de haber sido revisado por las comisiones de Minería y Energía y de Medio Ambiente y Bienes Nacionales. La Corte Suprema también emitió su opinión sobre el proyecto el 2 de junio de ese año, mediante el Oficio N° 104-2022. Posteriormente, la Comisión de Hacienda evacuó su segundo informe el 22 de agosto de 2023, el que fue presentado en la Sala al día siguiente. Este ha sido, hasta la fecha de consulta de este artículo, el último movimiento formal del proyecto. Desde entonces, no ha sido puesto en tabla para su votación en general en la Sala del Senado, por lo que permanece detenido en esta etapa desde hace más de dos años.

Lo que el proyecto ya resuelve y lo que todavía no

Al revisar el Informe de la Comisión de Hacienda, junto con las presentaciones de la Ministra del Medio Ambiente y del Director General de Aguas, se puede observar que el proyecto ya recoge, en buena medida, un modelo de protección graduada basado en criterios técnicos. Esto es relevante porque la discusión no parte desde cero, dado que el proyecto ya establece distintos niveles de protección dependiendo de si se trata de un glaciar, su entorno o el permafrost. A partir de este diseño, corresponde analizar sus principales fortalezas y aspectos pendientes, considerando que el proyecto permanece detenido desde 2023 a la espera de su votación en la Sala del Senado.

El artículo 4° del proyecto crea un Inventario Público Glaciológico, a cargo de la Dirección General de Aguas (DGA), compuesto por tres registros: el Inventario Público de Glaciares, el Inventario Público del Entorno Glaciar y el Inventario Público del Permafrost. Esta arquitectura se apoya, a su vez, en un mandato que el Código de Aguas ya le confiere a la DGA: el artículo 299 de ese cuerpo legal le encomienda «investigar, medir el recurso y monitorear tanto su calidad como su cantidad, en atención a la conservación y protección de las aguas», incluyendo la obligación de «mantener y operar la red de monitoreo e inventario de glaciares y nieves», con información de carácter público. El artículo 129 bis 3°, también del Código de Aguas, obliga por su parte a la DGA a mantener una red de estaciones de control de calidad y cantidad de aguas, glaciares y nieves en cada cuenca hidrográfica. El proyecto de ley, en consecuencia, no crea una institucionalidad desde cero, sino que extiende un mandato técnico ya existente en el Código de Aguas hacia dos objetos que hasta ahora quedaban fuera de él, precisamente el entorno glaciar y el permafrost.

El régimen de protección, además se encuentra escalonado según se logra apreciar en sus artículos. El artículo 5° prohíbe todo tipo de actividad en glaciares propiamente tales, salvo investigación científica, defensa nacional o labores orientadas a preservar su condición natural. El artículo 6°, en cambio, no prohíbe actividades en el entorno glaciar, sino que exige su ingreso obligatorio al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), acompañado de un sistema de monitoreo que descarte afectación al glaciar durante la construcción, operación o cierre del proyecto. El artículo 7° aplica una lógica similar al permafrost, aunque incorpora un permiso ambiental sectorial adicional de la DGA, que se otorga cuando el proyecto no afecte significativamente el escurrimiento hacia la cuenca respectiva ni la estabilidad mecánica de la zona, o bien cuando los impactos hayan sido debidamente mitigados o compensados. El artículo 8° finalmente, faculta a la DGA para fiscalizar y sancionar infracciones en las materias que no sean competencia de la Superintendencia del Medio Ambiente, siendo dichas sanciones reclamables ante los Tribunales Ambientales.

El proyecto también contempla, en sus disposiciones transitorias, un régimen diferenciado para las operaciones ya existentes, en lugar de aplicarles de inmediato el estándar más estricto. Quienes desarrollen actividades ya autorizadas que impliquen intervención directa en glaciares deberán informarlo en un plazo de sesenta días y presentar, dentro de seis meses, un programa de adecuación ante la Superintendencia del Medio Ambiente. Los proyectos que operen en zonas periglaciares sin haber sido sometidos al SEIA, por su parte, cuentan con un plazo de dieciocho meses para regularizar su ingreso a dicho sistema, con riesgo de paralización.

En conjunto, este diseño responde en términos generales a los tres elementos que cabría exigir a una regulación equilibrada: separa la función técnica de inventario de la decisión política de aprobar o rechazar un proyecto, gradúa la protección según el objeto de que se trate en lugar de aplicar un criterio binario, y distingue entre las operaciones nuevas y las ya existentes. No obstante, persisten al menos tres puntos débiles que conviene señalar.

El primer problema es que la delimitación técnica del entorno glaciar y del permafrost, a cargo de la DGA, no aparece configurada como vinculante para la autoridad ambiental que evalúa cada proyecto. Esto podría generar, aunque en menor medida, un problema similar al que se ha cuestionado en el modelo argentino, es decir, que la decisión sobre qué áreas deben quedar efectivamente protegidas dependa de un margen de apreciación relevante. El segundo problema está en los criterios para otorgar el permiso sectorial sobre el permafrost. La posibilidad de aprobar un proyecto cuando sus impactos hayan sido “debidamente mitigados o compensados” entrega a la DGA un margen de apreciación considerable, ya que el texto no establece criterios objetivos y suficientemente claros para determinar cuándo se cumple esta condición.

El tercero, y quizás el más determinante en la práctica, es que este diseño descansa sobre una institución, la propia DGA, que arrastra problemas estructurales de larga data y que exceden a este proyecto de ley en particular. Un informe del Banco Mundial de 2011 ya advertía que a la DGA le faltaban 105 profesionales para cumplir cabalmente sus funciones, y una auditoría de la Contraloría General de la República, realizada en 2020 sobre las regiones con mayor escasez hídrica del país, constató demoras en el otorgamiento de derechos, falta de control en terreno e incluso pérdida de expedientes, atribuyendo estas deficiencias a la falta de personal y presupuesto. Expertos han planteado observaciones similares cada vez que se le han asignado nuevas atribuciones al servicio, advirtiendo que ampliaciones de competencia sin el correspondiente aumento de dotación tienden a traducirse en demoras adicionales para sus funciones ya existentes. Encomendarle a la DGA, en este escenario un nuevo inventario público sobre el entorno glaciar y el permafrost, además de labores de fiscalización y otorgamiento de permisos sectoriales en zonas de alta montaña con escasa presencia de fiscalizadores en regiones, corre el riesgo de traducirse en aprobaciones y controles tardíos y burocráticos, incluso si el diseño normativo en el papel resulta técnicamente adecuado. Por tanto, cabe preguntarse la importancia que se le está disponiendo a una institución estructuralmente débil. 

Frente de un glaciar y el terreno rocoso que lo rodea. Fiscalizar zonas de alta montaña como esta quedaría a cargo de la DGA, un servicio que la Contraloría ya identificó con déficit de personal y presupuesto.

Un vacío normativo que la sola aprobación de una ley no bastaría para cerrar

Mientras el proyecto de ley chileno permanece detenido en el Senado desde agosto de 2023, a la espera de una votación en Sala que hasta ahora no se ha producido, el Código de Aguas continúa protegiendo únicamente al glaciar en sentido estricto, dejando fuera al entorno glaciar y al permafrost, cuya regulación específica sigue dependiendo de que el Congreso concluya esa tramitación pendiente. Se trata de un vacío normativo que no depende de la voluntad de una sola administración, sino de una interrogante técnica y jurídica que, al igual que en Argentina, Chile aún no ha logrado resolver de manera estable: cómo proteger aquello que no es visible a simple vista, sin paralizar aquello que sí puede medirse.

Con todo, la sola aprobación de la ley no bastaría para cerrar esa interrogante. Como se señaló, el diseño ya negociado traslada a la DGA una responsabilidad considerable sobre el entorno glaciar y el permafrost, en circunstancias en que ese mismo servicio arrastra, desde hace más de una década, falencias de dotación y presupuesto que organismos como la Contraloría y el Banco Mundial ya han documentado. En ese sentido, el desafío pendiente para Chile no se agota en definir correctamente el ambiente periglacial ni en aprobar una ley que lo proteja, sino que también implica dotar de recursos a las instituciones encargadas de aplicarla, recursos que la propia ley da por supuestos.

Imagen destacada: Estero Chilon, comuna de Putaendo.

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